政府征地的问题：征地的权衡

交易费用永远不是零，只要有人的地方，只要有两个人以上的社会，它就存在着大量的交易费用。

正因为有大量的交易费用，所以资源的初始界定就变得很重要，如果资源没有落到用途更高的人手上，也就是第三方，比方说政府、法院，如果他们能够确认资源应该用到哪里，那么他们动用手上的强制力重新分配资源，就应该是有效的。

1.政府有没有征地权

你听到这里，一定会联想起我们现实生活中的征地问题，就是政府到底有没有权力向私人征用土地，并把土地用到他们认为价值更高的用途上面去。

我们有很多人，非常重视土地的私有产权。他们会说，土地产权保护应该做到“风能进，雨能进，国王不能进”的地步，只要土地是私人的，那就私人绝对的拥有。别人一点权力都没有，政府一点都不能侵犯私人的产权。这种想法对于保护私有产权来说，当然是非常重要，非常有帮助的。

但是我们考虑问题，得从多个方面来讲。比方说，假如有个人到美国去买土地，他在美国的最北面到美国的最南面买下宽度一寸的土地，这样他就能把美国一分为二了。如果我们奉行刚才说的“风能进，雨能进，国王不能进”的原则的话，他就能把美国东西两侧所有的交通都给阻断了。那是非常可怕的事情，也是非常不合理的事情。

在这种情况下，政府动用手上的征地权，我认为就是合理的。

事实上， 政府征地在美国由来已久，宪法第五修正案规定：“假如没有公正的补偿，那么私人财产也不得被取用于公共用途。这意味着，美国政府征用私人土地，必须同时符合两个基本条件，一是被征用的土地必须用于公共用途，二是征用时政府必须给予私有产权所有者以公正的赔偿。

问题是什么样才叫公正的补偿？什么样才叫公共用途？整个宪法关于征地也就这么一句话，它的含义不是很清楚，得靠后人慢慢通过实践加以解释。

所谓公正的补偿，还比较容易确定，有些州就规定，征地的话，你周边的地产的收购价格你得公开，让卖地的人知道周围的价格是多少，让被征地者有一个参考。

更大的问题是，怎么样才算是公共用途呢？

如果说用这块地来建一个警察局是公共用途的话，那么如果用它来盖一个私人保安公司，算不算公共用途？如果用这块地来建一所学校是公共用途的话，那么用它来办一所MBA商学院算不算公共用途？如果拿这块地来修个医院算是公共用途的话，那么一家私人的制药公司用这块地来做一个研发中心，算不算是公共用途？

所以所谓的公共用途，其实没有一个明确界定。

2.征地权的界限有待摸索

2005年，美国发生过一个著名的案子，叫做“基洛诉新伦敦市政府案” 

这个案件里面，有一家著名的制药公司——辉瑞公司，你可能听说过，就是制作伟哥的那家公司，它想要征一块地来修建研发中心。它说修完这个研发中心以后，它能够多雇人，解决社会就业问题，同时，也会向政府多纳税，多做贡献。

在这块地上，有一户人家，户主是一个名字叫基洛的女人，她有一幢粉红色的小房子，她就是不愿意把小房子卖给辉瑞公司，她就是喜欢自己的小房子，结果她就把帮辉瑞公司征地的政府告上了法庭。

这个案子后来打到最高法院去了。你可能会说，如果一家私人公司雇几个人交一点税，这就算是公共用途的话，那么哪家私人公司都有权力去随便征用别人的土地了，法官一定会站在这个女人基洛的一边。你可想错了。

这个案子，美国最高法院以5:4的比例确认基洛败诉，而她的粉红色的小房子最后被夷为平地。

更富戏剧性的是，最后辉瑞公司又决定不再修建研发中心了，结果基洛原来房子的这块地，变成了垃圾堆填区。美国也能发生这么荒唐的案子。

在这个案子里面，美国最高法院代表大多数法官的法官约翰·保罗·史蒂文斯（John Paul Stevens ）判决说：“基洛想要咱们法院提供一个明确的边界，清楚地解释什么叫做公共用途。但是我们都知道，政府一直在致力于推动经济的发展，而有时候征用私人的土地能够很好地促进经济的发展。所以我们决定，我们就故意不给出公共用途的明确定义，让这个界限变得模糊，保持这个界限处于模糊的状态。这样好让政府有足够的灵活度，来决定哪些做法是对经济和城市的发展更有好处的。”

法官继续说：“政府不能够从一个私人手上，把他的资产拿给另外一个私人，哪怕补偿是足够的，也不能这么做。但是，政府可以把资产从一个私人拿给另外一个私人，只要他是为了公共用途就可以了，只要他给出公正的补偿就可以了。”

他这句话字里行间的含义，就是说：只要政府说这是公共用途，只要政府说这是公正的补偿，它就可以随便地把私人的资产交给另外一个私人。

这个案子也就这样了，摆在那里供后人瞻仰了。但美国实施的是判例法，判例法有一个好处，就是那些不同意多数派法官判决的少数派法官，也可以把自己的想法写出来，同时给后人参考。

当然，他们的意见不具有法律的约束力，但他们的意见也肯定会给后人带来新的思考和启发。这个案子里就有一位少数派的法官桑德拉·戴·奧康納（Sandra Day O'Connor，1930年3月26日－ ），写了一份义正词严的反对意见，也摆在那里。

她是说，这个案子这么判以后，政府就可以随意地把私人的财产交给另外一个私人了，一旦开了这个口，将来的结果可不是随机的，将来肯定是那些更有权有势的人，比方说大公司，比方说大的地产开发商，更有可能抢到别人的土地，而咱们最早的立国者，可不希望产生这样的结果。

你看这个案子，也就是2005年，距今也就十多年，就这么近的时代，也发生了这样荒唐的案子。

我举这个例子是要说明，在征地问题上，两边倒都不对，得中间取一个平衡。但问题是中间的平衡怎么取得，是一个没有确定答案的问题，还有待摸索。

3.香港的征地制度

香港也是对私有产权保护非常有力的地区，但政府同样有征地的权力，他们称之为《强制销售条例》。这份条例的目的，是为了帮助开发商解决无法联络的所有人，以及不合作的所有人的问题。什么叫无法联络，就是那个主人不知道去哪了。

台湾也有这样的问题。在台湾很多人有自己的土地，但是由于没有子女，在去世前，他们就把自己的土地交给土地公，土地公是谁？就是他们村里的那个庙。到最后开发商要开发土地的时候，找不到土地公了，他们没有土地公的电话，也没有土地公的微信，怎么找呢？这就是无法联络所有者的问题。

另外一个问题就是不合作的所有者，那就是敲竹杠的人，也就是我们说的钉子户。根据香港的《强制销售条例》，只要不可分割的物业的90%以上的所有者同意出售，那么剩下的10%的业主，就必须出售他的土地，就必须出售他的资产。

到2010年，这个《强制销售条例》，又做了修改，从90%下降到80%，也就是说，只要有80%的业主愿意出售，那么剩下的20%的业主，就必须出售他们的资产。当然，他们还加了一条，要进行这种征地，必须经过行政长官的批准。

到底是90%合理还是80%更合理呢？我们不可能有一个科学的界定。但这里的要点，是我们必须在私有产权和政府的征地权之间取得一个平衡，这是解决问题的基本方向。

4.中国征地问题的症结所在

同样在中国，征地问题的症结，也不在征地本身，政府确实应该具有征地的权力，同样政府也应该保护私有产权。而在这两者当中，应该取得一个平衡。

中国征地的真正问题，在于政府是所有土地的唯一买家和唯一卖家，也就是说，政府是对土地进行统购统销的，这才是问题的所在。

你想想看，我们在农贸市场，农民卖给我们一把白菜、几块豆腐都皆大欢喜，各得其所。为什么土地这么重要的资产，它带来的那块饼，带来的增值那么大，交易双方的关系还会闹得那么僵，有时候会大打出手，有时候会头破血流呢？那就是因为大家没有回旋的余地。

如果我们能够形成一个土地交易的市场，政府不再充当唯一的买家和唯一的卖家，那么我想，问题是能够得到更妥善的解决的。